Les outils urbanistiques de la densification : comment s’y retrouver?

21 novembre 2023 Articles de fond

Les transformations urbaines, qu'elles consistent en un ajout de logements (densification) ou d'infrastructures de mobilité durable (transport collectif et déplacements actifs), occupent une place de plus en plus grande au cœur des débats urbanistiques, et ce, au Québec et ailleurs. Ces transformations sont néanmoins considérées, par les expert·es (GIEC, 2023) et les élu·es (Bourdon, 2022), mais aussi par une partie de la population (Vivre en Ville, 2023a), comme une nécessité pour pallier les effets nuisibles de décennies d'urbanisation de faible densité (p. ex. émissions de GES, destruction de terres agricoles, problématiques de santé liées à sédentarité, fardeau fiscal).

Les instances municipales ont un rôle clé à jouer dans la multiplication de ces transformations urbaines. En effet, l’urbanisation étalée n’est plus seulement considérée comme le résultat de préférences et de choix individuels, elle est également reconnue comme le produit de décisions prises par des élu·es ou des professionnel·les de différents échelons de gouvernance. Et ces acteurs et actrices comprennent de plus en plus le poids et les conséquences à long terme de leurs pratiques et leurs décisions sur l’aménagement de nos milieux de vie.

L’objectif principal de cet article, qui est issu d’une veille toujours en cours, est d’alimenter le débat sur l’accélération des transformations urbaines dans les milieux déjà construits et d'inspirer les instances municipales. Pour y parvenir, il présente un éventail des outils urbanistiques utilisés par les décideurs et décideuses des collectivités québécoises et anglo-saxonnes pour planifier, réglementer et mettre en œuvre la densification sur leur territoire. Mais puisque ces outils sont nombreux et variés, et qu’il peut être facile de s’y perdre, Vivre en Ville les réunit au sein d’un schéma synthétique visant à les distinguer les uns des autres à partir de leurs principales caractéristiques : leur type, leur porteur principal et l’échelle de territoire visée par leur application. 

Il est important de mentionner que, malgré ce que l’abondance et la diversité d’outils urbanistiques peuvent laisser transparaître, l’aménagement du territoire et l’urbanisme ne sont pas des disciplines strictement techniques. Elles concernent avant tout les personnes qui habitent les milieux de vie. Le succès d’un outil urbanistique s’appuie en grande partie sur le niveau de collaboration entre les acteurs et actrices impliqué·es (au premier chef les résident·es), et ce, autant dans la phase d’élaboration que dans la phase d’application de celui-ci (Vivre en Ville, 2020). On doit donc garder en tête que la pertinence des outils présentés dans cet article dépend du dialogue constructif (Vivre en Ville, 2023b) et constant sur les transformations urbaines, et ce, avec tous les acteurs impliqués.

Quelques constats préliminaires

Cet exercice reposant sur une schématisation de plusieurs outils urbanistiques inspirants en matière de densification a permis à Vivre en Ville de dégager quelques constats préliminaires : 

- Les municipalités sont aux premières loges de la densification. Elles peuvent faire preuve de leadership, et aller de l’avant grâce à une diversité d’outils urbanistiques,  sans attendre les autres paliers de gouvernement.

- Des acteurs et actrices autant à l’échelle municipale qu’étatique se tournent vers la densification de plein droit (p. ex. règlement de zonage, règlement de lotissement et règlement sur les permis et les certificats).

- L’encadrement du travail des promoteurs et promotrices immobilier·ères est une cible privilégiée des outils urbanistiques.

- Les outils fiscaux sont utilisés par des municipalités de façon incitative pour favoriser le redéveloppement et la densification, mais également comme un moyen de décourager certaines pratiques liées à une urbanisation de faible densité (p. ex. minéralisation excessive des surfaces, inoccupation de logements, construction de maisons individuelles).

Exemples inspirants

La loi est un processus permettant de déterminer quels sont les droits et les devoirs des collectivités en matière d’aménagement du territoire et d’urbanisme. C’est l’outil ayant le plus haut niveau de contrainte. Recourir à cet outil permet de baliser le champ d’actions des échelons inférieurs de gouvernance et ainsi d’assurer une cohérence régionale ou nationale dans les stratégies d'aménagement.

La politique publique permet d’énoncer des principes que l’échelon qui adopte le document et les échelons subalternes à celui-ci, voire leurs partenaires, devront suivre. Cet outil permet à la fois de donner des directives claires aux échelons de gouvernance visés, tout en leur laissant une certaine autonomie pour le mettre en application.

La stratégie permet de détailler la mise en œuvre de principes énoncés, par exemple, dans une politique. Elle sert également à mettre en lien différents organes (p. ex. ministères, MRC, municipalités, services municipaux, organisations partenaires) dans le but d’atteindre un objectif commun.

La planification est un moyen d’anticiper et encadrer le futur souhaité d’un territoire. Les documents de planification, cruciaux aux échelles municipale et  supramunicipale, représentent le socle sur lequel repose la réglementation.

La réglementation normative est un outil qui permet aux MRC et municipalités d’encadrer la mise en œuvre, par exemple, d’une loi ou d’un plan en imposant des critères précis aux municipalités, aux propriétaires ainsi qu’aux promoteurs et promotrices en matière d’aménagement du territoire. Elle peut entre autres viser des interventions à l’échelle d’une municipalité, d’un secteur, de lots ou de bâtiments.

La réglementation discrétionnaire est un outil qui permet d'encadrer la mise en œuvre, par exemple, d’un plan en utilisant des critères dont l’évaluation repose en partie sur la subjectivité, En effet, les outils discrétionnaires permettent, selon certains critères préétablis, de déroger ou de compléter la réglementation normative qui ne prend pas en compte certaines spécificités des milieux visés. Ces outils peuvent ainsi favoriser l’adhésion ou même l’appropriation citoyenne face à une transformation urbaine d’un milieu déjà urbanisé si les critères sont efficaces, connus et bien interprétés par le comité consultatif d'urbanisme (CCU) mandaté par le conseil municipal. 

La mesure fiscale peut être utilisée autant pour générer des revenus que pour encourager ou décourager une pratique. La fiscalité est un outil pertinent pour diriger indirectement le devenir souhaité d’un milieu de vie en imposant des pénalités ou des incitatifs fiscaux.

Le programme est utilisé pour inciter les acteurs et actrices à développer des projets et à entreprendre des démarches en échange d’un encadrement ou d’un appui financier.

L’entente est une façon pour deux ou plusieurs acteurs de trouver une solution dans laquelle toutes les parties prenantes trouvent leur compte. C’est une façon d’obtenir l’adhésion à un objectif commun d’acteurs et d’actrices ayant parfois des intérêts divergents. 

Le guide est un outil permettant de communiquer et de préciser comment interpréter un plan (p. ex. objectifs, principes d’aménagement) ou mettre en œuvre des balises réglementaires. Les guides sont souvent destinés à des promoteurs et promotrices pour s’assurer que le développement de leur projet respecte plus rapidement la réglementation en vigueur et faciliter par le fait même l’évaluation de celui-ci par la municipalité.

L’information en libre accès est un moyen pour les instances municipales et supramunicipales de mettre à disposition des citoyen·nes, professionnel·les et chercheur·ses des données intéressantes pouvant leur permettre de contribuer aux initiatives de densification et de participer au débat public sur l'aménagement.

Bibliographie

BOURDON, Julie (2022) « Mieux aménager nos municipalités pour garantir leur vitalité ». Le Devoir, [En ligne] (consulté le 24 août 2023).

GIEC (2023). « AR6 Synthesis Report: Climate Change 2023 ». Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat.[PDF] (consulté le 24 août 2023).

VIVRE EN VILLE (2020). Relever les défis de la densification grâce à la collaboration: trousse de bon voisinage pour les promoteurs de projets immobiliers dans les milieux de vie établis, 35 p. (Coll. Passer à l’action). [+info]

VIVRE EN VILLE (2023a). « Questionnaire sur les transformations urbaines et les enjeux climatiques », Carrefour, Vivre en Ville. [En ligne]

VIVRE EN VILLE (2023b). « Dialoguer pour des transformations urbaines réussies », Carrefour, Vivre en Ville. [En ligne]